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MATERIA: benessere degli animali con riferimento alle manifestazioni popolari in cui vengono impiegati equidi

NORMATIVE Di RIFERIMENTO:  (1) Ministero del Lavoro, della Salute e delle politiche Sociali: Ordinanza 21 luglio 2009 “Ordinanza contingibile ed urgente concernente la disciplina di manifestazioni popolari pubbliche e private nella quali vengono impiegati equidi, al di fuori degli impianti e dei percorsi ufficialmente autorizzati”; (2) Ministero della Salute: Ordinanza 21 luglio 2011  (e successive modificazioni e integrazioni) “Ordinanza contingibile ed urgente che sostituisce l’Ordinanza 21 luglio 2009 concernente la disciplina di manifestazioni popolari pubbliche e private nella quali vengono impiegati equidi, al di fuori degli impianti e dei percorsi ufficialmente autorizzati”

ASPETTI CHE AFFRONTIAMO IN QUESTO QUARTO SCRITTO: decisioni giurisprudenziali riguardanti le Ordinanze ministeriali sopra ricordate.

CONSIDERAZIONI DI SINTESI CONCLUSIVE.

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Significato dell’espressione “Contingibile e urgente”

Come abbiamo visto, le due ordinanze sono definite “contingibili e urgenti”.

 “Contingibile” , in termini generali, significa ‘che può accadere’ (Gabrielli), non escludendosi che possa accadere ‘imprevedibilmente’ (De Mauro) o anche ‘casualmente’(Zingarelli). Ovviamente possono accadere eventi favorevoli o non favorevoli. Dante usa il verbo “contingere” per  auspicare che la sua opera possa vincere l’odio dei suoi concittadini che lo tiene al bando dalla nativa Firenze: “Se mai continga che il poema sacro/al quale ho posto mano e cielo e terra/… vinca la crudeltà che fuor mi serra/del bell’ovile ov’io dormi’ agnello/ nimico ai lupi che li danno guerra” (Paradiso, XXV, 1-6). Nel nostro caso significa necessità di fronteggiare una situazione di pericolo grave.

“Urgente” è di chiaro significato generale. Nel nostro caso significa la necessità di fronteggiare ‘nell’immediato’ una situazione di pericolo grave utilizzando strumenti non ordinari (un’ordinanza ministeriale e non una legge ordinaria dai prevedibili tempi lunghi).

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TAR del Lazio e Ordinanza 21 luglio 2011

Il giudice amministrativo puntualizza che il presupposto per l’adozione di una ordinanza contingibile ed urgente è la sussistenza del  rischio concreto di un danno grave e imminente per l’incolumità pubblica. “Tutta la serie di incidenti che hanno funestati i vari Pali  non consente che sorgano dubbi sulla esistenza di un pericolo grave nelle manifestazioni popolari con equidi, anche in considerazione dell’elevata diffusione di queste ultime sul territorio nazionale. In considerazione dell’urgenza di sottoporre ad una regolamentazione tali manifestazioni in ragione dei ripetuti incidenti, non poteva essere seguita la via ordinaria per adottare una disciplina specifica per il settore dato i lunghi tempi dell’iter parlamentare”. Il giudice quindi conclude “che i presupposti per l’esercizio in materia del potere di ordinanza sono sicuramente presenti nel caso di specie” e, di conseguenza, che l’ordinanza 21 luglio 2011 è stata legittimamente emanata.

In tali termini si esprime il TAR (Tribunale Amministrativo Regionale)  del Lazio nella sentenza n. 5992/2012 che respinge il ricorso presentato da E.N.G.E.A. e S.E.F. Italia contro il Ministero della Salute per l’annullamento dell’Ordinanza del 21 luglio 2011. Decisione confermata con la sentenza n. 5994/2012 che respinge analogo ricorso presentato dal Comune di Ronciglione.

TAR del Lazio e Ordinanza 21 luglio 2009

Fermo quanto sopra, la stessa giurisprudenza amministrativa non ha peraltro mancato di respingere il principio, sostenuto dal Ministero della Salute, “della inderogabilità di ogni specifica prescrizione dell’Ordinanza”. Così afferma il TAR del Lazio nella sentenza n. 36831/2010 emessa anche questa su ricorso del Comune di Ronciglione. La controversia riguardava l’Ordinanza 21 luglio 2009, ma le considerazioni ivi svolte valgono anche per la successiva Ordinanza 21 luglio 2011 che ebbe a sostituire quella del 2009 sostanzialmente confermandone le disposizioni.

La materia del contendere era la seguente. Mentre l'Ordinanza prevedeva che il fondo del percorso della manifestazione fosse ricoperto da materiale idoneo ad attutire l’impatto degli zoccoli degli equidi e ad evitare scivolamenti, il Comune di Ronciglione aveva chiesto al Ministero della Salute l’autorizzazione ad utilizzare, in alternativa alla copertura del percorso con sabbia, la ferratura in alluminio degli equidi. Il Ministero della salute respingeva la richiesta affermando che “tutte le misure previste dall’Ordinanza 21 luglio 2009 sono vincolanti e inderogabili ai fini autorizzativi”.

Il TAR respingeva quest’ultima affermazione e, accogliendo il ricorso, annullava il provvedimento di diniego del Ministero della Salute in quanto “carente sotto il profilo istruttorio e sotto quello della ragionevolezza” con riferimento alle caratteristiche del percorso della manifestazione di Ronciglione ed alla soluzione alternativa proposta.

Corte Costituzionale, Ordinanza 21 luglio 2011 e Legge della Regione Molise.

L’autorità governativa non si è data per vinta ed ha atteso un’altra occasione per riproporre le proprie idee. E l’occasione l’ha fornita una legge del 2019 della Regione Molise che, in materia di “manifestazioni regionali e benessere animale”, presentava questa disposizione: “Qualora, considerata la lunghezza e le caratteristiche del percorso, non sia possibile o conveniente ricoprire il tracciato […] deve comunque essere assicurato il benessere degli animali  con idonea ferratura atta ad attutire i colpi degli zoccoli e ad evitare il rischio di scivolamento […]”.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, probabilmente considerato l’esito negativo dei procedimenti dinanzi al TAR del Lazio, impugnava la legge regionale di fronte alla Corte Costituzionale sostenendone la incostituzionalità sotto vari profili: in particolare sotto il profilo che la norma regionale, consentendo di sostituire la copertura del fondo con una speciale ferratura degli zoccoli, introduceva una deroga non consentita ai principi sanciti dalla normativa statale in violazione dell’art. 117, comma 3, della Costituzione [detta disposizione regola i rapporti tra legislazione statale e legislazione regionale nelle varie materie].

Di contro la Regione Molise sosteneva che dall’analisi delle disposizioni in materia “non si evince alcun obbligo di intervenire esclusivamente sul sito ove si svolge l’evento. Se lo scopo è quello di non mettere a repentaglio la salute e il benessere dell’animale e l’incolumità pubblica, lo si può ottenere anche utilizzando accorgimenti cautelativi direttamente sugli equidi, nel caso mediante idonea ferratura sulla base della ricerca tecnologica e dell’applicazione di buone pratiche nello specifico settore”.

La Corte Costituzionale ha ritenute valide le argomentazioni della Regione Molise osservando altresì che, con la sua legge, la regione aveva giustamente posto il tema del contemperamento tra la tutela del benessere degli animali con l’interesse allo svolgimento della manifestazioni tradizionali che rivestono valore storico-culturale. La Corte, con sentenza n. 45/2020 emessa all’udienza del 29 gennaio 2020, respingeva quindi il ricorso della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

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Considerazioni di sintesi conclusive

Il quadro che si delinea in materia alla luce delle ricordata giurisprudenza può essere così brevemente descritto:

(1) Il Governo è legittimato ad adottare Ordinanze contingibili ed urgenti concernenti la disciplina delle manifestazioni popolari nelle quali vengono utilizzati equidi, nelle more dell’emanazione di una disciplina normativa organica;

(2) peraltro non è sostenibile che le misure e le disposizioni contenute nelle Ordinanze siano tutte vincolanti e inderogabili;

(3) al contrario gli enti organizzatori ben possono mantenere o adottare provvedimenti “alternativi” idonei ad ugualmente tutelare sicurezza del pubblico e benessere degli animali, al tempo stesso rispettando gli elementi essenziali, qualificanti e tradizionali delle manifestazioni;

(4) per quanto riguarda il Palio di Siena, ripeto che la sua storia secolare ha prodotto nel tempo una disciplina che, anticipandola (e di molto), ben risponde alle finalità dell’Ordinanza 21 luglio2011, con proprie regole specifiche che talvolta vanno oltre il quadro prospettato dalla stessa Ordinanza. D’altro canto abbiamo anche visto che non sono mancati alcuni adeguamenti per una migliore rispondenza di alcuni aspetti della disciplina della nostra Festa alle previsioni dell’Ordinanza. Cambiano i tempi e le sensibilità. E la sfida del Palio è quella, sempre quella, di rispondere alle novità ‘esterne’ con novità ‘interne’ originali ed efficaci, ma in ogni caso rispettose dell’anima più profonda e vitale del Palio. E’ fondamentale compito delle autorità competenti, in primo luogo il Comune di Siena, e del mondo delle Contrade in tutte le sue componenti impegnarsi (e, se necessario, battersi nelle sedi opportune) perché questo prezioso equilibrio non venga alterato;

(5) a quest’ultimo proposito ricordo che le disposizioni dell’Ordinanza sono adottate “nelle more dell’emanazione di una disciplina normativa organica in materia”: in altri ermini, di una legge approvata dal Parlamento. Ecco: quello sarà un momento in cui le antenne dovranno essere tenute ben dritte e gli occhi ben aperti.

                                                                                                                  Roberto Martinelli

I precedenti scritti sono stati pubblicati su Sunto in data 20 settembre 2020, 4 ottobre 2020 e 11 ottobre 2020.