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MATERIA: benessere degli animali. Disciplina delle manifestazioni popolari nelle quali vengono impiegati equidi al di fuori degli impianti e dei percorsi  ufficialmente autorizzati.

NORMATIVE DI RIFERIMENTO: norme di fonte statale e norme di fonte regionale.

ASPETTI CHE AFFRONTIAMO IN QUESTO SCRITTO: rapporti e interferenze tra norme di fonte statale e norme di fonte regionale. In argomento sono intervenute anche sentenze del TAR (Tribunale Amministrativo Regionale) del Lazio e, recentemente, una sentenza della Corte Costituzionale (di cui ha fornito notizia e commento Sunto già nell’edizione dell’8.9.2020). Riflessi sul Palio di Siena.

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In materia, la prima norma di fonte statale è il DPCM (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri) in data 28 febbraio 2003 che recepisce un accordo (in seguito: Accordo) del 6 febbraio 2003 tra il Ministro della Salute, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano. Per quanto qui interessa, all’art. 8 l’Accordo prevede quanto segue: “ Manifestazioni popolari: (1) Le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano si impegnano ad autorizzare lo svolgimento di gare di equidi o altri ungulati nel corso di manifestazioni popolari solo nel caso in cui (a) la pista delle corse sia ricoperta da materiale idoneo ad attutire i colpi degli zoccoli degli animali sul terreno asfaltato o cementato, e (b) il percorso della gara […] sia circoscritto con adeguate sponde capaci di ridurre il danno degli animali in caso di caduta, nonché per garantire la sicurezza e l’incolumità delle persone che assistono alla manifestazione”.

Poiché nonostante il predetto Accordo non tutte le Regioni avevano attuato quanto previsto, il Ministro del lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali adottava il 21 luglio 2009 una Ordinanza (conosciuta come Ordinanza Martini) con cui, tra l’altro, confermava quanto indicato all’art.8 dell’Accordo e disponeva un’assistenza sanitaria tramite la presenza, durante la manifestazione, di un veterinario ippiatra che certificasse l’idoneità degli equidi ed una struttura sanitaria di pronto intervento. Successivamente il Ministro della Salute adottava in data 21 luglio 2011 una nuova Ordinanza, sostitutiva di quella del 2009 e anch’essa firmata dal Sottosegretario Martini, confermando le misure a tutela del benessere e della salute degli equidi (impegnati, si ricorda, in manifestazioni popolari al di fuori degli impianti e dei percorsi ufficialmente autorizzati, quale appunto anche il Palio di Siena); ciò  “nelle more dell’emanazione di un’organica disciplina in materia”. L’ordinanza del 2011, perdurando l’inerzia di talune regioni, è stata via via prorogata, con alcune modifiche, da ordinanze ministeriali adottate annualmente. La prossima scadenza è quella del 31 agosto 2021.

Stretta quindi la connessione tra le previsioni dell’Accordo del 2003 e le Ordinanze ministeriali, destinate transitoriamente ad operare sino all’adozione di un’organica disciplina della materia, al momento non ancora emanata.

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La Regione Toscana è tra quelle che hanno legiferato in materia. Il primo intervento è la Legge regionale 20 ottobre 2009 n. 59 (“Norme per la tutela degli animali”) il cui art. 15 istituiva “l’elenco regionale delle manifestazioni popolari a carattere storico e culturale che si svolgono sul territorio della regione e nelle quali è previsto l’impiego di animali”,  prescrivendo che le singole edizioni delle manifestazioni iscritte nel suddetto elenco “sono autorizzate dal Comune ove si svolgono”. Il successivo decreto del Presidente della Giunta Regionale 4 agosto 2011 n. 38 (con cui è stato adottato il Regolamento di attuazione della legge n. 59/2009) all’art. 6: (a) conferma che l’autorizzazione all’effettuazione delle manifestazioni iscritte nell’elenco regionale è di competenza dei Comuni interessati, (b) prescrive che durante lo svolgimento delle manifestazioni è garantito un adeguato servizio di assistenza veterinaria di pronto intervento, (c) dispone che il percorso della manifestazione deve essere delimitato da apposite strutture a salvaguardia di animali e spettatori, (d) in caso di impiego di equidi il terreno asfaltato o cementato è ricoperto da materiale idoneo ad attutire i colpi degli zoccoli degli animali.

Come si vede, la normativa della Regione Toscana ben rispetta le prescrizioni dell’Accordo e dell’ordinanza 21 luglio 2011. A loro volta le regole di comportamento dettate dalla Regione sono evidentemente destinate agli enti organizzatori delle manifestazioni: e naturalmente anche  ai Comuni  nel cui territorio dette manifestazioni avvengono ed ai quali spetta il rilascio delle autorizzazioni all’effettuazione delle manifestazioni stesse. Per quanto riguarda il Comune di Siena ed il Palio ci permettiamo riportare di seguito, condividendolo in pieno, quanto  scritto da un lettore di Sunto nel 2011 e riproposto nell’edizione di Sunto del 13 settembre 2020: “L’insieme delle norme organicamente emanate dal Comune di Siena, a partire dal Regolamento per il Palio e dalle procedure di preparazione e selezione dei cavalli e di accertamenti sanitari sino a tutte le altre disposizioni comunali, comunque denominate, che riguardano singoli momenti ed aspetti della manifestazione, di certo soddisfano ampiamente le prescrizioni regionali. Ne deriva […] la non applicabilità al Palio di Siena dell’Ordinanza 2011 considerato che già esiste la situazione alternativa (prevista nella stessa Ordinanza) dell’esistenza in materia di una organica disciplina”.

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Osservo: “l’organica disciplina” di cui scrive il lettore di Sunto è ovviamente la disciplina ‘locale’ costituita dalle norme regionali e dalle norme del Comune di Siena (e non quella nazionale, non ancora emanata); per “non applicabilità” dell’ Ordinanza ministeriale del 2011 (e delle sue modifiche apportate dalle successive ordinanze ministeriali) deve intendersi che detta Ordinanza non può avere impatto immediato con il Palio di Siena dal momento che al suo posto trova applicazione “diretta” la disciplina “locale” che, come visto, risponde in pieno a quanto prescritto dalla detta Ordinanza ed a quanto previsto nell’Accordo del 2003.

Valga a riprova quanto scrive la Corte Costituzionale, nella sentenza deliberata il 20 gennaio 2020, nel giudizio promosso dal Governo contro la Regione Molise:

                “Le misure contenute nell’accordo Stato-Regioni del 2003 e nelle ordinanze contingibili e urgenti in precedenza ricordate, che le ripropongo, hanno adempiuto, e continuano ad adempiere, a una funzione suppletiva, in attesa dell’adozione di un intervento legislativo idoneo a fissare principi fondamentali riferiti allo specifico aspetto in esame relativo alla materia “tutela della salute”.

                “Nella perdurante assenza di tale fonte primaria statale le misure così previste continuano ad operare, ove permangano, in alcuni contesti regionali, le condizioni che ne abbiano motivato l’adozione, ovvero la mancata attuazione di quanto previsto all’art.8 del citato Accordo-Regioni.

                “Nel caso in esame, invece, la Regione Molise ha adottato con propria legge regionale […] una articolata disciplina della materia in oggetto, non implausibilmente ispirata al contemperamento fra manifestazioni storico-culturali e tutela del benessere animale.

                “Tale organica disciplina risponde alle finalità perseguite in via “suppletiva” e temporanea delle ricordate e ormai risalenti misure previste sia dall’accordo, sia dalle ordinanze citati […].

Come si vede, se sostituiamo “Regione Molise” con “Regione Toscana”, il ragionamento continua a filare perfettamente.

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La normativa (statale e regionale) di cui abbiamo parlato assume rilievo anche sotto aspetti diversi da quelli esaminati. Così come le sentenze del TAR del Lazio e la stessa sentenza della Corte Costituzionale, emesse a seguito dell’impugnazione dell’ Ordinanza 21 luglio 2011 e della legge della Regione Molise, nonché dell’impugnazione di singoli provvedimenti (ministeriali e regionali) adottati in materia. Tali aspetti, che presentano una significativa importanza anche per il Palio di Siena, potranno eventualmente essere affrontati in una prossima occasione.

                                                                                                                             Roberto Martinelli