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Prime osservazioni sull’ordinanza Martini del 21 luglio 2011 concernente la disciplina di manifestazioni popolari con impiego di equidi

La nuova ordinanza del sottosegretario Martini (che indicheremo come “ordinanza 2011”) appare porsi sostanzialmente in linea con la precedente ( che chiameremo “ordinanza 2009”); peraltro con certe novità su alcune delle quali può essere opportuno soffermarsi.

(1) Nelle Premesse dell’ordinanza 2011 (quelle rette da “Visto”, “Considerato” ecc.) si rinvengono i primi cambiamenti: (a) non c’è più il riferimento all’Accordo Stato-Regioni del 2003 sul benessere degli animali, la cui mancata attuazione da parte di alcune regioni aveva giustificato (in parte) l’emissione dell’ordinanza 2009; (b) al suo posto, si rinvia ad una “organica disciplina in materia” in attesa della quale si motiva l’emissione dell’ordinanza 2011. L’eliminazione del richiamo all’Accordo Stato-Regioni è chiaramente il tentativo di evitare che l’esistenza di alcune normative regionali attuative dell’Accordo stesso possa mettere in pericolo l’applicazione dell’ordinanza 2011 (come accaduto con la sentenza 1.12.2010 con la quale il TAR del Lazio accoglieva il ricorso del Comune di Ronciglione contro un provvedimento del Ministero della Salute emesso sulla base dell’ordinanza 2009). Il riferimento poi ad una futura “organica disciplina della materia” è aspetto rilevante sotto più profili: in primo luogo, è a domandarsi se l’ordinanza del Sottosegretario poteva legittimamente ignorare il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che ebbe a recepire l’Accordo Stato-Regioni, eludendo, se non proprio stravolgendo, quanto ivi previsto; in secondo luogo la genericità dell’indicazione “organica disciplina in materia” potrebbe – forse – concretizzare un vizio dell’ordinanza stessa, considerando la mancata indicazione del livello normativo al quale la previsione va riferita (norma nazionale? norma regionale? norma locale?) e quindi la indeterminatezza delle circostanze cui è collegata la perdita di efficacia (non applicabilità) dell’ordinanza 2011.

(2) Sempre nelle Premesse, all’ultimo capoverso si richiama una delega di attribuzioni (ulteriore rispetto a quella richiamata nell’ordinanza 2009) al sottosegretario Martini, probabilmente per prevenire alcune delle eccezioni di incompetenza che furono a suo tempo sollevate in ordine alla facoltà della Martini di emettere l’ordinanza del 2009.

(3) All’art. 2 dell’ordinanza 2011 non appare più la previsione contenuta nell’ordinanza 2009 per la quale “è vietato l’uso degli aiuti in modo improprio o eccessivo, tale da provocare sofferenza all’animale”. Alcuni hanno valutato il fatto come un passo indietro della Martini: e può anche darsi che sia così. E’ chiaro peraltro che una tale eliminazione non può interpretarsi come piena facoltà di nerbo e di speroni, il cui uso potrà in ogni caso essere valutato alla luce della comune legislazione in materia di tutela degli animali. In altre parole, l’ordinanza 2009 prevedeva (e quindi legittimava) l’uso degli aiuti purché non avvenisse in modo improprio o eccessivo; ora una tale espressa legittimazione non c’è più e quindi dovrebbe valere quanto previsto dalla normativa generale : con tutto i rischi interpretativi e applicativi conseguenti.

(4) Secondo l’art. 3, si trasferisce dal Ministero della Salute agli organizzatori delle manifestazioni l’obbligo di adottare il “Regolamento” su procedure e controlli ai fini del rispetto del divieto di trattare i cavalli con sostanze che esplicano azione dopante: e sotto questa angolazione la normativa comunale per il Palio soddisfa senz’altro la prescrizione. Peraltro nell’ordinanza 2011 v’è un’ulteriore previsione per la quale procedure e controlli del citato Regolamento dovranno altresì verificare “ i requisiti previsti per l’accesso degli equidi alle manifestazioni secondo uno degli standard di riferimento applicati dagli enti tecnici ASSI o FISE”. Nell’ordinanza 2009 si parlava solo di “tener conto” degli indirizzi fissati dagli enti tecnici, ora è invece obbligatorio –  così sembra – che almeno uno di quegli indirizzi trovi posto o comunque sia richiamato nel Regolamento (e verificato nella realtà di ogni manifestazione). Chi scrive non conosce quali siano tali indirizzi, ma concorda con chi intravede un possibile rischio per la nostra Festa, se si pensa all’abissale differenza tra le corse regolari e le corse del Palio di Siena.

(5) Restano infine irrisolte (e quindi puntualmente si ripresentano) alcune delle eccezioni che erano state indirizzate all’ordinanza 2009: essere stata adottata in assenza dei requisiti richiesti dalla legge, in particolare dei requisiti della necessità e dell’urgenza; avere una previsione temporale di efficacia troppo ampia, prevedendosi (ora come allora) una durata di 24 mesi; essere stata emanata – si legge nel ricorso al TAR del Lazio presentato dal Comune di Ronciglione – “ per risolvere una situazione che non solo sarebbe stata risolvibile con i mezzi ordinari, ma addirittura lo è stata, dal momento che sia lo Stato che le singole Regioni hanno già disciplinato la materia con i provvedimenti di cui si è detto” (tali eccezioni non furono prese in esame dal TAR del Lazio, la cui decisione ebbe a basarsi su altre argomentazioni).

(6) Quest’ultimo richiamo  stimola ulteriori riflessioni. La materia di cui si tratta parrebbe una di quelle “a legislazione concorrente“ tra Stato e Regione, per le quali “spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato” (art. 117, comma 3, della Costituzione Italiana). Se così è, il quadro appare abbastanza chiaro almeno per quanto riguarda la Regione Toscana: (a) la determinazione dei princìpi fondamentali la troviamo nell’Accordo Stato-Regioni del 6.2.2003 recepito con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 28.2.2003; (b) anche (ma non solo) in attuazione dell’accordo Stato-Regioni, la Regione Toscana ha approvato la Legge Regionale 20.10.2009 n. 59 “Norme per la tutela degli animali” il cui Regolamento attuativo è stato recentemente adottato con Decreto del Presidente della Giunta Regionale 4 agosto 2011 n. 38/R. Sia la legge (art. 15) sia il Regolamento (art. 6) dettano norme riguardanti  le  “Manifestazioni storico culturali nelle quali è previsto l’impiego di animali” risultanti da un apposito elenco regionale ove sono state iscritte di diritto tutte le manifestazioni in corso da almeno dieci anni, quindi anche il Palio di Siena ( l’ultimo decreto approvativo dell’elenco, adottato dal Responsabile Regionale di Settore, è del 25.7.2011 n. 3153); (c) l’insieme delle norme organicamente emanate dal Comune di Siena, a partire dal Regolamento per il Palio e dalle procedure di preparazione e selezione dei cavalli e di accertamenti sanitari sino a tutte le altre disposizioni comunali, comunque denominate, che riguardano singoli momenti e aspetti della manifestazione, di certo soddisfano ampiamente le prescrizioni regionali; (d) ne deriva (dovrebbe derivarne!) la non applicabilità al Palio di Siena dell’ordinanza 2011 considerato che già esiste la situazione alternativa (prevista nella stessa ordinanza) dell’esistenza in materia di una organica disciplina del settore.

(7) Per riassumere le brevi riflessioni svolte: l’ordinanza 2011 appare presentare aspetti problematici per la nostra Festa; la stessa ordinanza appare altresì non essere esente da alcuni vizi di forma e di sostanza; in ogni caso non sembra applicabile al Palio di Siena che trova già la sua completa ed organica  regolamentazione nella normativa comunale pienamente satisfattiva della normativa regionale, quest’ultima a sua volta in linea con i princìpi determinati dallo Stato. Qualora poi si condividano le linee del ragionamento, i quesiti che allora necessariamente si prospettano sono  (1) se esistono mezzi e procedure per far valere quanto sopra e, in caso di risposta positiva, (2) come e quando intraprendere le conseguenti iniziative.

Il secondo, diverso dal primo, dei tre quotidiani lettori

21 settembre 2011